索引号:  30104/20150416-30349 内容分类:  其他法规
来   源:  区投资促进局 发布日期:  2015-04-16
作   者:  区投资促进局 编      辑:  张清荣
审   核:   发布机构:  区投资促进局
标  题:
 我国现行土地政策和制度简述

我国现行土地政策和制度简述

 

、我国的土地制度概述

《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国土地管理法》规定了中国现行土地所有制的性质、形式和不同形式的土地所有制的适用范围,以及土地的使用、管理制度。

1、土地所有制

《土地管理法》第二条规定:“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。”

(1)国有土地

全民所有制的土地被称为国家所有土地,简称国有土地,其所有权由国务院代表国家行使。《土地管理法》第二条规定:“全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行驶。”

城市市区的土地属于国家所有。《宪法》、《物权法》都明确规定,城市的土地属于国家所有。《土地管理法》第八条更明确规定:“城市市区的土地属于国家所有。”这里所说的城市是指国家设立市建制的城市,不同于某些法律、法规中的城市含义。建制镇不属于《宪法》、《土地管理法》所说的城市范畴,也不属于其所说的农村和城市郊区的范畴。《土地管理法实施条例》第二条进一步明确了国有土地的范畴,其规定如下:①城市市区的土地;②农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地;③国家依法征收的土地; ④依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地;⑤农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的,原属于其成员集体所有的土地;⑥因国家组织移民、自然灾害等原因,农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

(2)集体土地

劳动群众集体所有制的土地采取的是农民集体所有的形式,该种所有制的土地被称为农民集体所有土地,简称集体土地。农民集体的范围有下列三种:①村农民集体;②村内两个以上农村集体经济组织的农民集体;③乡(镇)农民集体。《土地管理法》第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内给该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”

2、土地管理的基本制度

(1)国家实行土地登记制度

根据《土地管理法》和《土地登记规则》,国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利进行登记。土地登记由县级以上人民政府登记造册,确认有关土地权利。属于国有土地的,核发《国有建设用地使用证》,确认国有建设用地使用权;属于农民集体所有土地的,核发《集体建设用地所有证》,确认集体土地所有权;使用集体土地的,核发《集体建设用地使用证》,确认集体土地使用权;属于土地他项权利的,核发土地他项权利证明书,确认土地他相权。他项权利包括抵押权、承租权以及法律、行政法规规定需要登记的他项权利。

(2)国家实行土地有偿有限期使用制度

除国家核准的划拨用地以外,凡新增土地和原使用的土地改变用途或使用条件、进行市场交易等,均实行有偿有限期使用。

《土地管理法》第二条规定:“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是,国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条也明确规定:“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者,并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”

(3)国家实行土地用途管制制度

根据土地利用总体规划,将土地用途分为农用地、建设用地和未利用地。土地用途管制的核心是不能随意改变农用地的用途。农用地转用须经有批准权的人民政府核准。控制建设用地总量,严格限制农用地转为建设用地。

(4)国家实行耕地保护制度

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。《物权法》规定,国家对耕地实行特殊保护,严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总规模。耕地主要是指种植农作物的土地,包括新开垦荒地、轮歇地、草田轮作地;以种植农作物为主间有零星果树、桑树或其他树木的土地;耕种3年以上的滩地和滩涂等。

二、土地征收和建设用地供应

1、集体土地征收

征收集体土地是国家为了公共利益的需要,依法将集体所有有土地转为国有土地并给予补偿的行为。

集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设,但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

①征收集体土地的特点:一是强制性。征地是国家的特有行为,被征地单位和人员要服从国家的需要。二是要妥善安置被征地单位和人员的生产和生活,用地单位向被征地单位给予经济补偿,保证被征地农民的生活水平不因征收土地而降低。三是被征收后的土地所有权发生转移,即集体土地变为国有土地。

②征收集体土地的补偿的范围

土地补偿的范围和补偿、补助标准的确定,是征地工作的主要内容,也是一项难度较大的工作,涉及到国家、集体、个人的利益。组织征地的地方政府必须按征地协议书如数支付补偿费,被征地单位也不得额外索取。在征地告知后,凡被征地农村集体经济组织和农民在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗,征地时一律不予补偿。

根据《土地管理法》的规定,征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《物权法》还规定,除要依法足额支付上述费用外,还应当安排被征地农民的社会保障费用,保证被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。

2、建设用地供应

①建设用地出让

建设用地出让简称土地使用权出让,是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者,由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让金是指通过有偿有限期出让方式取得土地使用权的受让者,按照合同规定的期限,一次或分次提前支付的整个使用期间的地租。

<1>建设用地使用权出让方式

《物权法》规定,工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的,应采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。

招标出让:指市、县人民政府国土资源行政主管部门(出让人)发布招标公告,邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标,根据投标结果确定国有建设用地使用权人的行为。招标出让方式的特点是有利于公平竞争,适用于需要优化土地布局、重大工程的较大地块的出让。

拍卖出让:指出让人发布拍卖公告,由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价,根据出价结果确定国有建设用地使用权人的行为。拍卖出让是按规定的时间、地点,利用公开场合由政府的代表者——土地行政主管部门主持拍卖(指定)地块的土地使用权(也可以委托拍卖行拍卖),由拍卖主持人首先叫底价,诸多竞报者轮番报价,最后一般出最高价者取得土地使用权。出让方用叫价的办法将土地使用权一般拍卖给出价最高者(竞买人)。拍卖方式的特点是有利于公平竞争,它适用于区位条件较好,交通便利的闹市区、土地利用上有较大灵活性的地块的出让。竞买人不足三人,或者竞买人的最高应价未达到底价时,应当中止拍卖。

挂牌出让:指出让人发布挂牌公告,按照公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布,接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格,根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞买结果确定国有建设用地使用权人的行为。挂牌时间不少于10个工作日,挂牌期间,土地管理部门可以根据竞买人竞价情况调整增加幅度。

协议出让:指政府作为土地所有者(出让人)与选定的受让方磋商用地条件及价款,达成协议并签订土地使用权出让合同,有偿出让土地使用权的行为。协议出让方式的特点是自由度大,不利于公平竞争。但对一些缺乏竞争的行业仍然是土地使用权出让的方式之一。这种方式适合用于公共福利事业和非营利性的社会团体、机关单位用地和某些特殊用地。应当以招标拍卖挂牌方式出让国有建设用地使用权而擅自采用协议方式出让的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

<2>建设用地使用权的出让年限

i居住用地70年;

ii工业用地50年;

iii教育、科技、文化卫生、体育用地50年;

iv商业、旅游、娱乐用地40年;

v综合或者其他用地50年;

出让土地使用权的最高年限不是唯一年限,具体出让项目的实际年限由国家根据产业特点和用地项目情况确定或与用地者商定。土地使用权出让的实际年限不得突破规定的最高年限,而只能限于最高年限的范围内。

②建设用地使用权划拨

建设用地使用权划拨是指县级以上人民政府依法批准,在用地者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用,或者将建设用地使用权无偿交给土地使用者的行为。

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出,严格控制划拨土地范围,推进土地资源的市场化配置。经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用。运用价格机制限制多占、滥占和浪费土地。

划拨土地的管理:

划拨土地的转让。划拨土地的转让有两种规定:一是报有批准权的人民政府审批准予转让,应当由受让方办理土地使用权出让手续,并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金;二是可不办理出让手续,但转让方应将所获得的收益中的土地收益上缴国家。

ii划拨土地使用权的出租。房产所有权人以营利为目的,将划拨土地使用权的地上建筑物出租的,应当将租金中所含土地收益上缴国家;用地单位因发生转让、出租、企业改制和改变土地用途等不宜办理土地出让的,可实行租赁;租赁时间超过6个月的,应签订租赁合同。

iii划拨土地使用权抵押。划拨土地使用权抵押时其抵押价值应当为划拨土地使用权下的市场价值。因抵押划拨土地使用权造成土地使用权转移的,应办理土地出让手续并向国家缴纳地价款才能变更土地权属。

iv对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人,县级以上人民政府土地管理部门应当没收其非法收入,并根据情节处以罚款。

v国有企业改制中的划拨土地。对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权,可以分别采取土地出让、租赁、作价出资(入股)和保留划拨土地使用权等方式予以处置。

vi划拨土地使用权收回。主要有七种情形:土地使用者因迁移、解散、撤销、破产或其他原因而停止使用土地的;国家为了公共利益需要和城市规划的要求收回土地使用权;各级司法部门没收其所有财产而收回土地使用权;土地使用者自动放弃土地使用权;未经原批准机关同意,连续2年未使用;不按批准用途使用土地;铁路、公路、机场、矿场等核准报废的土地。国家无偿收回划拨土地使用权时,对其地上建筑物、其他附着物,应当依法给予补偿。

③集体建设用地使用权

《土地管理法》规定,农民集体所有土地的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。除耕地外,农民集体所有的土地只能用于乡镇企业、乡镇村公共设施和公益事业以及农民住宅建设。

由此可见,集体建设用地使用权不能直接进入土地市场。近几年来,我国土地制度不断深化,国务院先后出台了一系列涉及农村集体建设用地的规定,明确提出要研究探索集体建设用地使用权进入市场。

三、土地供应的程序

1、编制并公布供地计划

①编制供地计划。市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据经济社会发展计划,国家产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况,编制国有建设用地使用权供地计划,报同级人民政府批准后组织实施。国有建设用地土地使用权供应计划包括年度土地供应总量、不同用途土地供地面积、地段以及供地时间等内容。

②公布供地计划。国有建设用地使用权供应计划经批准后,市、县人民政府国土资源行政主管部门应当在中国土地市场网、当地土地有形市场等指定场所,或者通过报纸、互联网等媒介向社会公布。

2、用地单位、个人提出用地申请

国有建设用地使用权供地计划公布后,需要使用土地的单位和个人可以在市、县人民政府国土资源行政主管部门公布的时限内,向市、县人民政府国土部门提出意向用地申请。

3、确定供地方式

①划拨供应。符合《划拨用地目录》的建设项目,方可以划拨方式供地;不符合的,应当一律以出让、租赁等方式供地。

②有偿供应。以出让、租赁等有偿方式供地的,应当依法采用招标、拍卖、挂牌或双方协议等方式。

4、编制供地方案

供地方案主要包括四个层次:

①确定申请用地的项目是否符合国家产业政策和供地政策,是否属于《限制供地目录》或者《禁止供地目录》范围外的建设项目,即供地是否具有可行性;

②确定申请用地的项目应提供的土地面积,即根据工程项目的性质、规模和工程项目用地标准,应提供多少土地;

③确定拟供应土地的方式,即是否符合《划拨供地目录》,可以划拨方式供地;如不符合划拨目录,则应以有偿方式供地;

④确定拟有偿使用的具体方式,即要明确拟有偿使用的建设用地是采取出让、租赁还是采取国家土地使用权作价出资(入股);确定出让、出租方式有偿使用的,还应明确具体的供地方式,即采取协议方式还是采取招标、拍卖、挂牌方式供地。

5、实施供地

供地方案经过批准后,市、县国土部门应按照经过批准的供地方案实施供地。

①划拨供地

市、县土地行政主管部门向用地者发放《建设用地批准书》,签发《国有建设用地使用权划拨决定书》,并依法提供建设用地。

②协议出让、租赁供地

对符合协议出让条件的,市、县人民政府土地行政主管部门按照《协议出让国有建设用地使用权规定》和《协议出让国有土地使用权规范》规定的原则、程序,以协议方式出让,租赁国有建设用地,并与受让人或承租人签订国有建设用地使用权出让合同或租赁合同。

③招标、拍卖、挂牌出让、租赁供地

对符合招标拍卖挂牌出让或租赁条件的,市、县人民政府国土资源行政主管部门按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》规定的原则、程序,以招标拍卖挂牌方式出让、租赁国有建设用地,并与受让人或承租人签订国有建设用地使用权出让合同或租赁合同。

6、履行合同、严格发证

①规范履行合同:现行法律政策规定,国有建设用地使用权出让合同或者租赁合同签订后,市、县国土资源管理部门作为出让方或出租方,土地使用权人作为受让方或承租方,必须严格履行合同约定的权利和义务。其中,出让方或出租方的义务包括必须按照合同约定的时间交付土地,所交付的土地必须达到合同约定的条件。受让方或承租方的义务包括必须按期缴纳土地出让价款,并按照合同约定的用途和使用条件使用土地。土地使用权人改变用途,必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意,签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订出让合同,相应调整土地使用权出让金。

②核发国有土地使用证:现行法律规定,未按合同约定缴清全部土地价款的,不得发放土地证书,也不得按土地价款缴纳比例分割发放土地证书。因此,受让人必须按照合同约定付清全部国有建设用地使用权出让价款后,方可申请办理出让国有建设用地使用权登记,领取土地使用证。

浏览